Beth all Cymru ei ddysgu am gyllido tai fforddiadwy o fannau eraill? Gofynnodd WHQ i Ken Gibb o Brifysgol Glasgow, cyd-awdur arolwg o’r dystiolaeth o bedwar ban y byd, i osod y llwyfan ar gyfer ein rhifyn arbennig ar gyflenwad a galw. Ceir ymdriniaeth fanwl o fentrau newydd yng Nghymru ar dud 22.
Nid dim ond cenhedloedd y DU sy’n chwilio am ffyrdd newydd o gyllido cyflenwad o dai rhad tu allan i’r farchnad. Archwiliodd ymchwil ddiweddar1 ar gyfer Sefydliad Joseph Rowntree y cyhoeddiadau rhyngwladol academaidd, polisi ac anfasnachol cyn didoli camau newydd posibl o arfer yn Ewrop, Gogledd America, Awstralia ac phob rhan o’r DU. Yn y disgrifiad byr hwn o’r ymchwil, gwneir y canlynol:
• nodir themâu cyffredin sy’n ffurfio cyd-destun gwahanol systemau tai, sy’n arwain at ddulliau tebyg o fynd ati a her gyfarwydd
• ffocysir ar chwe pholisi cenedlaethol penodol sy’n teilyngu diddordeb a thrafod pellach
• cyflwynir nifer o gasgliadau, yn cynnwys rhywfaint o ystyriaeth o sut y dylem ddefnyddio a gwerthuso tystiolaeth ryngwladol o’r fath
Themâu cyffredin
Mae newid cyffredinol tuag at dai drutach yn amlwg mewn llawer o’r gwledydd a astudiwyd, yn natur y cymhorthdal a’r telerau a’r amodau a gynigir ar gyfer cyflenwadau tai newydd. Fel rheol, tai fforddiadwy, nid rhai cymdeithasol, yw’r rhain. O ganlyniad, mae rhenti’n uwch ac amodau tenantiaethau’n fwy cyfyngedig. Yng nghyd-destun lleihad mewn budd-daliadau lles, tlodi mewn-gwaith, ansicrwydd swyddi ac adferiad economaidd anwastad, nid yw’r tueddiadau hyn yn newyddion da i deuluoedd ar incwm isel ym Mhrydain. Yn y tymor hir, dim ond trwy raglenni newydd o dai cymdeithasol a thrwy fynd i’r afael â gwendidau sylfaenol yn y farchnad gredyd ac, enwedig, y farchnad dir, y gellir diwallu anghenion tai.
Nododd yr ymchwil dueddiadau a godai’n fynych wrth archwilio camau newydd o ran cyllido cyflenwad tai. Roedd y rhain yn cynnwys: defnyddio gwarantau, mesur o hyblygrwydd ffederal-lleol yn nyluniad offerynnau, cyfuno cefnogaeth leol a chenedlaethol o’r gwaelod i fyny, tystiolaeth hefyd o bartneriaethau cydgadernid gan ddarparwyr, ac enghreifftiau o fodelau cymhleth sy’n golygu gwahanu ffrydiau incwm ond hefyd polisïau syml, hawdd eu dilyn neu dryloyw. Syniad arall a godai’n aml oedd cyllido mewnol trwy ‘chwysu ecwiti’, a phwysigrwydd y cyd-destun rheoliadol ‘dim-am-elw’ ehangach, o safbwynt llywodraethu dim-am-elw ond hefyd eu perthynas â’r sector gwneud-elw masnachol sydd yn gynyddol yn bartneriaid iddynt.
Golwg fwy manwl ar y rhain
Gwarantau Tra bod yna archwaeth cynyddol am ffurfiau ar warant yn sector tai y DU, fel Help i Brynu a chyhoeddiadau eraill diweddar yn ymwneud â thai newydd fforddiadwy, cynghori pwyll a wnâi’r tîm ymchwil. Mae Ewrop wedi trafod y manteision cystadleuol mae gwarantau’n eu cynnig i ddarparwyr breintiedig. Mynegwyd pryder hefyd ynglŷn â chamffurfio’r farchnad (er enghraifft, Arolwg Montague yn Lloegr). Nodwn hefyd, gyda’r llogau hanesyddol isel cyfredol, nad yw hi, ar yr olwg gyntaf, mor amlwg â hynny bod arbedion sylweddol ar gostau i gyfiawnhau cyfranogiad llawer o ddarparwyr. Credem, fodd bynnag, bod modelau penodol fel partneriaethau Ymddiriedolaeth Tai Genedlathol yr Alban yn cynnig llwybrau clir allan, gwerth am arian i’r trethdalwr, a rhywbeth ychwanegol ar yr ymylon.
Gallai model YTG yr Alban olygu bod y ddau barti’n buddsoddi mewn datblygiad preifat anorffenedig er mwyn gosod eiddo fforddiadwy am renti canol-y-farchnad am bum i 10 mlynedd cyn ailwerthu, gyda chyfalaf y darparwr cymdeithasol (ac unrhyw golledion ar unedau gwag) dan warant wladol – llai na £4,000 yr uned fel arfer. Cytundeb partneriaeth dan arweiniad preifat yw’r model Rettie Resonance® rhwng cymdeithas tai a datblygwr, lle bydd y datblygwr yn adeiladu ar ran y gymdeithas, ond gyda chost y tir wedi ei ohirio nes yr ailwerthir, a gwarant yr â’r gymdeithas yn berchen ar gyfran fechan (dwy uned o 15, dyweder) o’r eiddo a ddatblygwyd.
Hyblygrwydd ffederal-lleol: Gall cymhorthdal cenedlaethol neu ffederal gael ei ddosbarthu i gynghorau lleol, sydd â rhyddid lleol i lunio pecynnau o atebion tai fforddiadwy mwy pwrpasol a chydnaws â’r ardal. Credwn y gallai’r ffordd hon o fynd ati fod yn addas i’r DU a’i chymysgedd o bwerau tai neilltuedig a datganoledig, a byddem yn cefnogi arbrofi lleol pwrpasol.
Cyfuno o’r gwaelod i fyny: Mae’r dulliau cefnogi cenedlaethol yn aml yn gymharol syml a gellir eu ‘cufuno’ yn lleol i ateb gwahanol ddibenion lleol. Fodd bynnag, golyga pryderon ynglŷn â gwerth am arian y dylid gochel rhag gor-ddarparu cymhorthdal neu gyfrif deublyg.
Cydgadernid Mae Ewrop yn cynnig sawl enghraifft o gydweithrediad rhwng darparwyr trwy yswiriant/gwarantau a gwargedau ar y cyd. Er ein bod yn cydnabod mai ychydig (ar y gorau) o frwdfrydedd a fu o blaid y meddylfryd hwn yn y DU, nid felly bob amser: er enghraifft, gallai cymdeithasau tai cymunedol ddynwared dull Denmarc o gydgrynhoi gwargedau rhent i greu cronfa y gellid eu defnyddio i helpu gyda chostau datblygu o flaen llaw.
Modelau partneriaeth cymhleth: Mae cryn ddiddordeb mewn rhannu incwm rheoli o berchenogi trwy werthiant a rhentu’n ôl a modelau cysylltiedig (er enghraifft, Ymddiriedolaethau Buddsoddi Eiddo Tiriog) a gellir gweld hyn mewn amrywiadau ar fodelau fforddiadwy Seisnig hefyd (mae hefyd yn berthnasol i rai syniadau yn ymwneud â buddsoddi rhentu marchnad gan sefydliadau). Mae hon yn ffynhonnell bwysig o incwm posibl i ddarparwyr, ond heb warant mewn amgylchedd cystadleuol, ac mae’n creu ei risg ei hun.
Modelau syml: Erys llu o fodelau a syniadau syml y gellid eu defnyddio’n ehangach, fel morgeisiau distaw Canada (ail fenthyciad atodol y gellir ei faddau neu beidio, neu fel arall, ad-daliad wedi ei ohirio tan yr ailwerthir – ac y gellir ei ailgylchu), ffyrdd lleol hyblyg o hwyluso mynediad i berchenogaeth tai fforddiadwy. Mae modelau syml yn llai tebygol o arwain at ganlyniadau anfwriadol, a dylent fod ar gael yn ehangach fel dyfais arall yn y gist offer polisi.
Chwysu ecwiti: I ddarparwyr â’r gallu, mae modd ‘chwysu’ ecwiti a defnyddio’r incwm tebygol o, er enghraifft, stoc di-ddyled, i dalu am fenthyca newydd. Dyna oedd hanfod Rhaglen Tai Fforddiadwy Lloegr, er mai mecanwaith ydyw sy’n symud y risg i faes rheolaeth effeithlon ar eiddo, ac ni ellir ei ddefnyddio ond pan fo digon o ecwiti neu ddyled ddigon isel i hwyluso’r broses. Mae’n amlwg ei fod yn cynyddu gerio yn sylweddol, a gall hynny fod yn ddoeth neu annoeth, yn dibynnu ar y darparwr penodol. Mae hefyd yn dibynnu i raddau ar dwf gwerth asedion. Mewn geiriau eraill, am fod gwerth £x biliwn o ecwiti yn y stoc tai, dydy hynny ddim yn golygu y gellir neu y dylid defnyddio’r cwbl yn y ffordd yma. Yn realistig, fodd bynnag, bydd yn nodwedd bwysig mewn cyllido yn y dyfodol.
Rheoliad a llywodraethu: Mae hyn yn ymwneud nid yn unig ag addasrwydd rheoliad wrth i ddarparwyr arbennig ehangu i mewn i farchnadoedd newydd, a gyda partneriaid gwneud-elw, ond mae a wnelo hefyd â rhyngwyneb rheoliad tai cymdeithasol a rheoliad cyllidol yn fwy cyffredinol. At hynny, mae rheolau cyfrifeg gyhoeddus yn bwysig parthed i ba raddau y gall darparwyr fod yn hyblyg a defnyddio’u gallu i fenthyca yn greadigol pan fo gwarantau, benthyciadau cyhoeddus ac ati yn rhan o’r broses hefyd.
Arloesi
Er ysyried amrywiaeth eang o bolisïau arloesol Prydeinig a rhyngwladol, chwe pholisi yn unig oedd o ddiddordeb pellach gwirioneddol:
1. VPO Sbaen (‘tai a warchodir yn swyddogol’), cymhorthdal cyflenwad-newydd sy’n cyfuno cefnogaeth i ddatblygwyr ac i gwsmeriaid (perchenogion neu denantiaid) a dargedwyd. Bu’n llwyddiannus o ran graddfa, ymatebolrwydd, ac effeithlonrwydd ond gellir dadlau, er gweithredu prawf modd, y bu’r targedu’n llac ac y dioddefodd y cynllun, i raddau, yn yr argyfwng economaidd. Mae’n hyblyg, mewn egwyddor (os nad yn gwbl dryloyw). Mae’n gwbl drosglwyddadwy (ac felly ni fyddai angen creu strwythur sefydliadol newydd yn y DU) a gallai gefnogi gweithgaredd ysgogi.
2. Cynllun Rhenti Fforddiadwy Cenedlaethol Awstralia (NRAS), yn gweithredu credydau treth ar batrwm model credyd treth tai incwm-isel yr UD. Bydd datblygwyr (neu fuddsoddwyr) yn derbyn eithriadau treth er mwyn i deuluoedd wedi eu lled-dargedu allu meddiannu eiddo newydd ar rent fforddiadwy. Mae’r cyfuniad o gystadleuaeth rhwng darparwyr, cyfleoedd i gyfuno cymhorthdal, ac agweddau creu-llefydd llesol oll yn gamau newydd deniadol yng nghyd-destun y DU. Anelir NRAS at deuluoedd incwm-cymhedrol, ac mae wedi arddangos gallu i ymateb a graddfa foddhaol.
3. Gwarantu benthyciadau gyda chymorth gwladol, ond yn debycach i batrwm Ymddiriedolaeth Tai Genedlaethol yr Alban yn hytrach na ffordd o leihau cost bondiau yn gyffredinol (fel yr ymddengys y gwna cronfa £10 biliwn newydd Lloegr) neu ddatblygu model gwarantu a llywodraethu fel un yr Iseldiroedd. Mae model yr Alban wedi cymryd amser i sefydlu graddfa foddhaol ond, yn enwedig o’i ailadrodd, mae’n cynnig amrywiaeth o ganlyniadau pwrpasol, a hynny heb fod ond yn ofyniad ymylol ar y pwrs cyhoeddus.
4. Yn llai uchelgeisiol eu cwmpas, ond yn gefnogol i’r farchnad tai ehangach, ceir polisïau sy’n cynorthwyo perchenogaeth gynaliadwy. Mae polisïau prynwyr tro-cyntaf sy’n helpu i oresgyn rhwystr yr ernes – naill ai trwy forgais distaw Canada neu drwy adnewid y modelau FirstBuy neu NewBuy cynharach, fel bod yr indemniad ar eu cyfer yn caniatáu ar gyfer canran fymryn yn uwch (neu fwy ceidwadol) na’r 5 y cant cyfredol.
5. Mae Cronfa gwarged genedlaethol cymdeithasau tai Denmarc, er yn seiliedig ar egwyddorion cydgadernid sydd efallai’n ddieithr i’r DU, yn caniatáu gwneud defnydd creadigol o wargedau, er y gallai’r llywodraeth wrthbwyso’r gronfa wedyn, trwy roi llai o gymhorthdal. Fodd bynnag, yn fwy sylfaenol, gallai hon fod yn ffordd fwy derbyniol o ddatgloi’n wirfoddol gronfeydd wrth gefn ‘rhydd’ tymor-hir y cymdeithasau tai.
6. Mae model rhentu preifat prydles-hir ar rent gostyngedig Iwerddon hefyd yn gyfrwng ymdrin â chymhellion gwaith a chynyddu’r cyflenwad fforddiadwy trwy rwymo’r landlord preifat i mewn i brydlesi hir a rhenti is na’r farchnad. Mae’r dull hwn nid yn unig yn gyfraniad adeiladol, ond sefydlodd raddfa foddhaol yn fuan a gall gyfyngu ar wariant nawdd cymdeithasol yn y dyfodol.
I fod yn glir – nid dadlau a wneir bod y modelau hyn yn gymwys i’w trawsblannu’n syth i’r DU neu rannau o’r DU fel y maent. Wrth reswm, mae llu o gyfyngiadau a rhwystrau sefydliadol yn bodoli i atal ffolineb trosglwyddiad polisi amrwd. Yr hyn sydd o bwys yw bod y polisïau’n cynnwys egin-syniadau y gellid eu trafod ymhellach, eu haddasu a’u datblygu er mwyn helpu i ganfod ffyrdd ymlaen, naill ai ar raddfa fawr yn y pen draw, neu ddim ond i wneud gwelliannau mwy lleol neu raddfa-fach a allai ddatgloi cyfleoedd penodol o ran tai fforddiadwy neu adfywio.
Casgliadau
Nid mater hawdd yw barnu pa mor bosibl eu cymwyso a’u trosglwyddo yw’r rhain a pholisïau cyllid arloesol eraill. Defnyddiodd yr ymchwil nifer o brofion i asesu i ba raddau y gallai polisïau diddorol fod yn gymwys i’r DU (neu a ddylid eu cymeradwyo o gwbl), yn cynnwys:
• Ymgorfforiad y system tai (a oedd gwahanol systemau tai cenedlaethol yn ddigon tebyg i gyfiawnhau trosglwyddo polisïau ac, os nad oeddynt, ystyried y gwahaniaethau posibl yn ofalus a sut y byddai angen addasu’r polisi oedd yn cael ei drosglwyddo)
• Targedu’r rheini sydd â mwyaf o angen yn effeithiol
• Gwerth am arian/effeithlonrwydd yn y sector cyhoeddus ac yn ehangach
• Sicrhau cyn lleied â phosib o wastraff ac o ganlyniadau anfwriadol
• Cynlluniau peilot ac amser i fagu momentwm
• Syniad o’r raddfa leiaf sydd ei hangen er mwyn cyfiawnhau hyrwyddo polisi a buddsoddi ynddo
• Gweithio gyda graen teimladau’r farchnad (a oes digon o awydd ymhlith y rheini y mae angen iddynt gyfranogi yn y polisi arfaethedig?)
Pwynt arall yw, er gwaetha’r amrywiaeth o bolisïau cyllido cyflenwad arloesol, na ellir osgoi’r angen ehangach am fynd i’r afael â methiannau mawr y farchnad a chanolbwyntio ar y cynnydd mewn niferoedd sydd ag angen tai, sy’n gofyn am ymateb eang. Mae’n rhaid darganfod ffyrdd newydd o gefnogi tai gwirioneddol rad, nid dibynnu ar atebion teneuach a mwy bas fel talu cymhorthdal. Ar yr un pryd, rhaid osgoi gwallau polisi pwysig, er enghraifft, oblygiadau swigen brisiau Help i Brynu.
Yn drydydd, fel llawer o ddadansoddwyr, nodwn o hyd ddiffyg gweledigaeth gyfundrefnol ar gyfer polisi tai. Rhaid i ni (yn ddadansodwyr, sylwebwyr a gwneuthurwyr polisi) weithio ar y weledigaeth bolisi, pwy fydd yn ei gwireddu ac, yn hanfodol, llunio dulliau darparu tymor-hir y gall pob plaid fod â hyder ynddynt.
Mae hyn oll ynghlwm wrth ddiwygiadau lles, esblygiad y farchnad lafur a’r adferiad economaidd, a chwestiynau ehangach ynglŷn â dyledusrwydd morgais, prisiau tai, cyflenwad marchnad, trethiant tir a thai a’u perthynas â thraws-noddi tai y tu allan i’r farchnad trwy gynllunio ac ymyriadau eraill.
Wedi dweud hyn, yn bedwerydd, gall arloesi graddfa-fach fod yn dda. Gall ddatgloi datblygiadau mwy, ac ni ddylid ei ddiystyru fel dyfais ddefnyddiol yn addas ar gyfer sefyllfaoedd penodol, hyd yn oed os nad yw, ynddo’i hunan, yn cynhyrchu atebion graddfa-fawr. Mae’r byd yn mynd rhagddo, ac mae mentrau newydd yn codi ac yn disgyn. O ganlyniad, mae’r cyd-destun ar gyfer tai fforddiadwy yn newid. Serch hynny, gall y syniadau a’r polisïau yn yr adroddiad hwn, i raddau mwy neu lai, fod yn gyfrwng trafod syniadau ac egin-syniadau a allai yn y man dyfu’n rhywbeth sylweddol, wedi ei addasu ar gyfer fframweithiau polisi a gofynion penodol anghenion tai lleol mewn dinasoedd fel Caerdydd, Lerpwl, Glasgow neu Belfast.
Yr Athro Ken Gibb yw cyfarwyddwr Policy Scotland ym Mhrifysgol Glasgow. Mae’n blogio ynglŷn â thai, economeg, adademia, diwylliant a pholisi cyhoeddus yn kengibb.wordpress.com
1. Gibb, K, Maclennan, D a Stephens, M (2013) Innovative Financing of Affordable Housing: International and UK Perspectives. Sefydliad Joseph Rowntree: Efrog. Ar gael i’w lawrlwytho yn www.jrf.org.uk/publications/innovative-financing-affordable-housing